行業(yè)交流 | 陳舒：城市更新，破解城市“成長的煩惱”

上傳時間：2021/04/30

 截至2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，城市發(fā)展進入由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)型階段。城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要力量之一，今年首次寫入政府工作報告。

 近年來，上海、北京、廣東廣州等城市紛紛開展城市更新行動，系統(tǒng)解決發(fā)展中的問題，促進資本、土地等要素優(yōu)化配置。

 當(dāng)城市“老了”“病了”，如何重?zé)ㄉ鷻C與活力？城市更新，不失為一劑良方。

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，實施城市更新行動。今年全國兩會，城市更新首次被寫入政府工作報告。截至2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，我國已經(jīng)進入城市更新的重要時期，即由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

 中國城市科學(xué)研究會城市更新專業(yè)委員會專家指出，隨著我國城市發(fā)展進入由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)型階段，在優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高人居環(huán)境品質(zhì)、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、注重城市內(nèi)涵發(fā)展的目標(biāo)訴求下，城市更新將更受各級政府重視和社會關(guān)注。未來，城市更新體系將更加健全，模式會更加多樣，更加注重經(jīng)濟社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的主導(dǎo)力量之一。

城市更新百花齊放

 上個周末，來自福建省福州市的游客陳宗英走進北京雍和宮一帶的胡同。青磚灰瓦的街巷綠意蔥蘢，石雕影壁，彩畫門樓，讓陳宗英忍不住贊嘆：“這里既有原汁原味的古都風(fēng)韻，也有市井人家的煙火氣。漫步其中，仿佛回到了北平的舊時光。”

北京雍和宮大街實施恢復(fù)性修建后呈現(xiàn)“慢街素院”的古都風(fēng)貌。陳舒 攝

北京雍和宮大街一角。陳舒 攝

 而在江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)，有著20多年歷史，承載著不少“老蘇州人”記憶的永林新村新蘇菜市場，在經(jīng)歷了一場“微創(chuàng)手術(shù)”后悄然變成了環(huán)境整潔、品種齊全的生活超市。附近居民“試用”3個月后十分滿意。

 這些歷史風(fēng)貌、便民設(shè)施是各地因地制宜探索城市更新路徑，努力打造人民滿意城市的縮影。

 專家指出，近年來，我國城市更新勢頭迅猛、百花齊放。更新方式逐漸從“拆改留”轉(zhuǎn)向“留改拆”，從“點狀建筑更新”到“片區(qū)整體更新”轉(zhuǎn)變，從“大拆大建”到“精細(xì)化微改造”轉(zhuǎn)變。

《中國自然資源報》記者調(diào)研了解到，現(xiàn)階段我國城市更新主要有“政府主導(dǎo)、市場運作、社區(qū)參與”“政府引導(dǎo)、市場主體、社區(qū)參與”以及“政府、市場、社區(qū)多元協(xié)商治理”三種模式。

 以政府主導(dǎo)的模式中，從政策制定、規(guī)劃編制到后續(xù)配套建設(shè)、項目開發(fā)等，政府均承擔(dān)了主要角色。以市場為主體的模式，核心是政府通過制定相應(yīng)引導(dǎo)性政策，將部分權(quán)利和利益讓渡給市場，利用市場的開發(fā)運營能力和資金來推動項目實施。多元協(xié)商治理模式中，公共參與的加強，讓城市更新更加關(guān)注公共利益和居民利益。

 近年來，各地因“案”施策開展了多元化的探索，讓有限的資源進一步優(yōu)化配置，實現(xiàn)了城市“二次生長”。

北京五道營胡同經(jīng)微改造后成為北京網(wǎng)紅打卡點。陳舒 攝

 北京市持續(xù)推動千年古都的保護與更新，在“控增量、促減量、優(yōu)存量”的發(fā)展理念中，以“有機更新、整體保護”代替“老城拆改”，讓胡同居民享受現(xiàn)代生活。

 四川省成都市立足“公園城市”定位，以生態(tài)為引領(lǐng)，將公園城市概念融入城市更新中，今年50個老舊片區(qū)的有機更新已提上日程。

 廣東省廣州市經(jīng)過十余年探索，城市更新已經(jīng)從單純物理空間拆建，發(fā)展到空間改造與產(chǎn)業(yè)升級、完善社會治理、提高土地利用水平相結(jié)合，實現(xiàn)從推動“城市增長”向“城市成長”的跨越式轉(zhuǎn)變。截至目前，廣東省廣州市共盤活存量用地約67平方公里，新增公共服務(wù)設(shè)施4.75萬個、綠化面積871萬平方米，成為不斷釋放發(fā)展?jié)摿?，推動老城新生的典范?/span>

“新陳代謝”挑戰(zhàn)重重

 正如硬幣有正反兩面，“更新”在為城市注入發(fā)展活力的同時，必然迎來不少挑戰(zhàn)。

 其中的一個重要挑戰(zhàn)是，沒有一種通用的模式可以復(fù)制。

“城市更新定制化特點明顯，其復(fù)雜性要求必須因地制宜、因案施策。”北京建工集團有限責(zé)任公司投資管理部副部長宋鵬表示，城市更新要針對每個更新片區(qū)和社區(qū)的空間特點、人文特點，打通政策路徑、解決資金問題，以需求為出發(fā)不斷創(chuàng)新實踐。

 西安建筑科技大學(xué)教授張沛認(rèn)為，現(xiàn)階段由于社會主體參與不充分等原因，一些以空間物質(zhì)環(huán)境改造技術(shù)為基礎(chǔ)的更新方式，演變成為以房地產(chǎn)為驅(qū)動的“空間增值”過程，損害了城市社會的可持續(xù)性。

“實際上，在城市更新過程中，物質(zhì)空間環(huán)境的更新是短暫的，而由物質(zhì)空間變化引發(fā)的社會關(guān)系、社會空間方面的變化卻是長期、深遠(yuǎn)的?！睆埮娼榻B，縱觀西方發(fā)達國家城市更新發(fā)展歷程，每一階段以物質(zhì)空間改善為導(dǎo)向的城市更新運動，都會對更新地區(qū)甚至城市整體產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會影響。

“成功的城市更新應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟社會環(huán)境目標(biāo)，集聚各方智慧和力量，平衡各方利益和訴求，實現(xiàn)共同締造。”東南大學(xué)教授楊俊宴告訴記者。

 在江蘇省城市更新宜居街區(qū)試點項目——南京閱江樓宜居街區(qū)規(guī)劃中，東南大學(xué)團隊針對街區(qū)特征，成立了“社區(qū)建設(shè)”聯(lián)盟，充分調(diào)動街道、社區(qū)等社會資源，形成自我服務(wù)、共同協(xié)商解決問題的工作模式。同時，運用智能交互技術(shù)讓居民全過程參與設(shè)計，取得了很好的效果。該項目獲得了國際規(guī)劃最高獎：國際城市與區(qū)域規(guī)劃師學(xué)會（ISOCARP）2020年度“規(guī)劃卓越大獎”。

 建成人與人、人與自然和諧共處的美麗家園，是城市更新目標(biāo)所向。然而，實現(xiàn)這一目標(biāo)，并非越快越好。

 中國城市科學(xué)研究會城市更新專委會秘書長、廣東工業(yè)大學(xué)教授謝滌湘指出，城市更新是一個長期的新陳代謝過程，需要進行綜合研究和長遠(yuǎn)規(guī)劃，切不可急功近利。片面強調(diào)數(shù)量與速度，或是片面強調(diào)規(guī)模與現(xiàn)代化，都會給城市帶來損失。要重視更新的質(zhì)量和人文關(guān)懷，根據(jù)更新區(qū)域的特點，制定適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)、采取適宜的技術(shù)，用“繡花”功夫提升城市品質(zhì)。

 此外，現(xiàn)階段城市更新的路徑需要從純粹的商業(yè)化開發(fā)思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣\營思維。這就要求政府、企業(yè)等以高度的社會責(zé)任感參與其中，不能為一時之利讓城市更新回到過去爭奪土地紅利的舊模式上去，要充分認(rèn)識到城市更新的長期性和復(fù)雜性，耐下心來真正為城市的第二次發(fā)展帶來活力。

探尋高質(zhì)量更新路徑

 眼下，各地城市更新全面提速。如何全面落實“人民城市”理念，實現(xiàn)高質(zhì)量更新？專家指出要重點關(guān)注以下幾個方面：

 一是要強調(diào)更新過程和實效。針對過往城市更新暴露出的諸多問題，未來應(yīng)適當(dāng)放緩?fù)七M步伐，從最迫切的需要入手，因時、因地制定更新方案，細(xì)分改造類型，在更新過程中要增加社區(qū)參與的深度和廣度。

 二是植入生態(tài)規(guī)劃方法，推動生態(tài)城市建設(shè)。在城市更新過程中，建筑、綠地、功能等要素將在空間上進行重組和變化，而與此相對應(yīng)的是生態(tài)因素的增減和破壞，這些既是城市更新的實質(zhì)內(nèi)容，也是城市生態(tài)環(huán)境變化的過程。因此，有必要在城市更新中加入生態(tài)學(xué)的規(guī)劃方法與技術(shù)，借此推動生態(tài)城市、海綿城市建設(shè)。

 三是應(yīng)避免過度市場化，要堅持公共利益優(yōu)先原則。無論是歷史文化地區(qū)、老舊小區(qū)更新，還是舊城設(shè)施更新、環(huán)境整治，在相當(dāng)程度上都具有公共產(chǎn)品的屬性，過度強調(diào)市場機制參與容易偏離公共目標(biāo)。

此外，還應(yīng)兼顧城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境、文化等多方效益，走整體綜合更新之路。探索建立系統(tǒng)性的政策框架，形成長效管理機制。

“相對過去棚改粗放式發(fā)展，當(dāng)下的城市更新已步入精細(xì)化運營時代，最大的進步之一就是規(guī)劃先行?！彼矽i認(rèn)為，城市功能更新遵循頂層設(shè)計先行，在一級土地整理啟動期就通過規(guī)劃綜合實施方案，將發(fā)展需求融入二級開發(fā)甚至后期運營中，大大提高了土地利用效率。

 未來，精準(zhǔn)化的城市更新要求站在整個城市發(fā)展的高度上制定和編制規(guī)劃實施方案，不僅要解決城市片區(qū)現(xiàn)階段發(fā)展瓶頸，還要實現(xiàn)與當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域人民生活需求高度耦合。

 楊俊宴認(rèn)為，數(shù)字時代塑造高質(zhì)量發(fā)展新空間應(yīng)強調(diào)“數(shù)字技術(shù)支撐，數(shù)據(jù)洞察城市”。在規(guī)劃中由“指標(biāo)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬?xì)設(shè)計”，并通過制定“正負(fù)面清單”，采用目標(biāo)引導(dǎo)與底線管控雙向并舉方式開展城市更新工作。

 在碳達峰、碳中和目標(biāo)下，建設(shè)一個低碳、綠色的家園愿景，賦予了城市更新更多可能。

 對此，中國城市科學(xué)研究會城市更新專業(yè)委員會的專家建議，一方面要把低碳、綠色的理念植入到城市更新中，通過科學(xué)的城市更新規(guī)劃和綠色低碳實踐，最大程度上節(jié)約能源，推進綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，要形成一套以碳中和為目標(biāo)的價值判斷體系，提高城市更新參與者對碳排放指標(biāo)的重視。

 另一方面要加強對居民生活方式的引導(dǎo)，鼓勵綠色出行、垃圾分類、節(jié)能生活，打造社區(qū)低碳生活氛圍，讓人們主動降碳環(huán)保。

文章來源：學(xué)習(xí)強國