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國土空間綜合整治與村莊規劃的關(guān)系
上傳時(shí)間:2022/07/11

     自國土空間規劃體系建立以來(lái),強化生態(tài)文明理念、統籌全域全要素空間成為規劃關(guān)注的重點(diǎn)方向,國土綜合整治在新時(shí)期也應與國土空間規劃構建起更為密切的關(guān)系。村莊規劃涉及鄉村地區復雜的資源環(huán)境與土地關(guān)系,國土空間綜合整治思維對于村莊規劃編制與實(shí)施具有重要的意義。結合武漢市村莊規劃實(shí)施推進(jìn)的實(shí)踐工作,本文論述村莊規劃應結合國土空間綜合整治完成鄉村發(fā)展定位、落實(shí)基本農田保護、統籌全域空間、引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、形成合理布局等內容,并將國土空間綜合整治作為促進(jìn)村莊規劃實(shí)施的重要手段。


01國土空間綜合整治的概念與意義

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國土綜合整治的概念與發(fā)展歷程

國土綜合整治在不同的歷史時(shí)期有著(zhù)不同的側重點(diǎn),總體來(lái)看可以將其理解為在改造和利用國土資源的過(guò)程中,針對資源利用效率不高、空間結構失衡、生態(tài)環(huán)境破壞等不同問(wèn)題,采取各類(lèi)措施開(kāi)展的綜合整治工作。


我國自20世紀80年代提出國土綜合整治概念以來(lái),整體上經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段。


第一階段即改革開(kāi)放初期,強調充分利用國土資源發(fā)展國民經(jīng)濟,注重區域開(kāi)發(fā)利用規劃,并依托規劃充分開(kāi)發(fā)自然資源以實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng);


第二階段為20世紀90年代,由于資源消耗過(guò)快,生態(tài)環(huán)境逐步惡化,國土綜合整治更多地關(guān)注人地關(guān)系,強調經(jīng)濟、人口、資源與環(huán)境之間的協(xié)調可持續發(fā)展;


第三階段即21世紀初期,由于國家對耕地保護、建設用地集約節約利用的進(jìn)一步強化,國土綜合整治更偏向于土地整治工程,強調綜合性的工程管理,確保具體的土地實(shí)施項目;


第四階段即黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設的新階段,國土綜合整治進(jìn)一步突出國土空間開(kāi)發(fā)、自然資源節約、生態(tài)保護機制的全面融合,逐步走向對國土資源全要素、全周期的綜合整治,并將國土綜合整治作為落實(shí)國土空間規劃的實(shí)施抓手。


新時(shí)代下國土空間綜合整治的內涵拓展

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自黨的十九大以來(lái),“山水林田湖草”生命共同體以及國土空間規劃體系的提出使得國土綜合整治順應時(shí)代要求,進(jìn)一步與國土空間規劃相結合,形成新時(shí)代下國土空間綜合整治的新內涵。結合生態(tài)文明建設的要求,以空間結構調整優(yōu)化國土空間功能、以資源高效利用提升國土空間質(zhì)量、以災害污染治理保障國土空間安全、以生態(tài)系統保護修復打造美麗國土、以整治修復制度體系建設筑牢美麗國土根基,拓寬國土空間功能和承載力,打造以人為本的國土空間。


國土空間綜合整治在村莊規劃中的意義

2017年,黨的十九大報告首次提出鄉村振興發(fā)展戰略,強調鄉村是具有自然、社會(huì )、經(jīng)濟特征的地域綜合體,實(shí)現鄉村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的全面發(fā)展才能有效促進(jìn)鄉村振興。國土空間綜合整治是促進(jìn)村莊規劃實(shí)施的重要手段,通過(guò)實(shí)施國土空間綜合整治,能夠保障美麗鄉村建設、產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展、生態(tài)文明建設的有序推進(jìn)。


武漢市按照“全域村莊規劃+村莊詳細規劃”兩個(gè)階段推進(jìn)村莊規劃編制工作。結合兩個(gè)階段的村莊規劃,圍繞國土空間綜合整治的“一治理四整治一綠化”工程(鄉村國土空間治理、農用地綜合整治、閑置低效建設用地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境整治、農村環(huán)境整治和生態(tài)修復、鄉村國土綠化美化)形成項目庫,更好地實(shí)現鄉村振興目標。


02科學(xué)編制村莊規劃   將整治思維融入規劃

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確保村莊規劃科學(xué)定位

以武漢市黃陂區全域村莊規劃為例,規劃基于全區自然資源整體布局分析以及現狀全區村莊建設布局情況,綜合形成分片區的村莊發(fā)展指引。

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武漢市黃陂區全域自然資源要素布局分析


北部片區分布大量山體、林地資源,國土空間綜合整治應以生態(tài)保育修復為主,規劃引導村莊以發(fā)展生態(tài)旅游為主要方向;


中部片區以平原地貌、耕地資源為主,國土空間綜合整治應以耕地保護與提質(zhì)為主,規劃應通過(guò)開(kāi)展村灣集并在優(yōu)化耕地布局的同時(shí)形成集中規?;拇迩f聚居點(diǎn);


南部片區靠近城鎮建設區,則應以?xún)?yōu)化城鎮周邊環(huán)境、有效管控城鎮拓展邊界為主,實(shí)現村莊與城鎮融合發(fā)展。


落實(shí)基本農田的保護要求

武漢市村莊規劃充分響應基本農田保護與耕地保有量的相關(guān)要求,以黃陂區全域村莊規劃為例,規劃形成農用地整治的專(zhuān)章,劃定基本農田,提出高標準農田建設區域和耕地提質(zhì)改造重點(diǎn)片區。

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武漢市黃陂區全域村莊規劃基本農田分布及高標準農田、耕地提質(zhì)改造重點(diǎn)片區


在此基礎上,劃定生態(tài)保育區、農林復合區和旅游休閑區3類(lèi)生態(tài)功能片區,并指導劃定田園功能單元。

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武漢市黃陂區3類(lèi)功能片區劃分


各行政村詳細規劃應與國土空間綜合整治實(shí)施方案同步編制,在村莊規劃編制中充分考慮國土空間綜合整治的實(shí)施性,同時(shí)按照湖北省《關(guān)于推進(jìn)全域國土綜合整治的意見(jiàn)》中相關(guān)要求,實(shí)施方案編制應強化耕地保護,整治新增耕地面積原則上不少于整治區原有耕地面積的5%,涉及基本農田調整的,調整后基本農田增加面積不少于涉及調整的基本農田面積的5%。


實(shí)現村莊規劃全域統籌

武漢市在全域村莊規劃中重點(diǎn)統籌全區生活、生態(tài)、生產(chǎn)空間的宏觀(guān)發(fā)展導向與建設控制。生活空間以明確村灣集并方案、確定村莊建設用地規模與邊界為主。以黃陂區為例,結合前述不同片區整體發(fā)展定位的分析,對北部、中部和南部地區依據不同的發(fā)展導向采取不同的集并力度,并結合村民意愿確定重點(diǎn)發(fā)展軸線(xiàn)與重點(diǎn)村灣,最終形成村莊建設用地布局方案,實(shí)現村莊建設用地的騰退,并作為依據指導國土空間綜合整治中建設用地增減掛鉤方案的制定。

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武漢市黃陂區規劃村莊重點(diǎn)軸向布局圖


生態(tài)空間除前述劃定生態(tài)功能區之外,規劃明確生態(tài)保護空間、重點(diǎn)水域生態(tài)體系修復以及礦山修復重點(diǎn)區域,作為國土空間綜合整治實(shí)施方案編制的依據。其中生態(tài)保護空間的確定按照“山水林田湖草”生命共同體的要求,形成全要素覆蓋。

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黃陂區“山水林田湖草”生命共同體全要素一覽表


有序引導村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)振興是實(shí)現鄉村振興戰略的重要環(huán)節。在村莊規劃中融合國土空間綜合整治的思維,宏觀(guān)層面注重產(chǎn)業(yè)與自然資源的整體契合,微觀(guān)層面以整治思路優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局,將村莊規劃與國土空間綜合整治相結合,才能夠保障產(chǎn)業(yè)用地的有效落實(shí)。


武漢市村莊規劃中遵循這一思路開(kāi)展了村莊產(chǎn)業(yè)規劃引導,在區級層面強調自然資源的合理利用。以黃陂區全域村莊規劃為例,在全區層面充分結合前述自然資源整體分布特征形成不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導引。


南部片區鄰近城鎮,以城鎮化發(fā)展為主著(zhù)力推進(jìn)臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè);


中部片區結合優(yōu)質(zhì)農田分布與平原地貌特征,著(zhù)力發(fā)展現代特色農業(yè);


北部片區依托山水資源與郊野公園建設,形成不同旅游片區,著(zhù)力發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)。


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武漢市黃陂區規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向


形成合理的村莊功能布局

傳統村莊規劃核心在于解決生活空間的布局與建設問(wèn)題,重點(diǎn)關(guān)注人的活動(dòng)空間;而傳統國土整治則更為關(guān)注土地效益,通過(guò)整治節約建設用地指標、發(fā)展規模種植,以實(shí)現土地效益的最大化。新時(shí)期的村莊規劃應綜合兩方面關(guān)注重點(diǎn),立足于全面促進(jìn)鄉村人地關(guān)系的和諧發(fā)展,統籌考慮鄉村地區生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間,實(shí)現全域功能布局的合理化。


以武漢市黃陂區雙河村為例,現狀村域范圍內村莊的建設用地、其他建設用地、水域、耕地、林地占比分別為6.29%、0.14%、12.68%、64.13%、16.75%。


生活空間上,規劃主要針對村莊開(kāi)展集并工作,結合村民意愿反饋將11個(gè)自然村灣集并至5個(gè),實(shí)現村莊建設用地騰退,用地占比調整后分別為村莊建設用地4.99%、其他建設用地0.17%、水域12.82%、耕地65.27%、林地16.75%。


生產(chǎn)空間上,一方面在存量建設用地上保留部分指標轉化為旅游設施用地,滿(mǎn)足村莊旅游休閑產(chǎn)業(yè)訴求;另一方面保留原作為產(chǎn)業(yè)用途的集體建設用地。


生態(tài)空間上,對主要坑塘與山體林地進(jìn)行保護,同時(shí)對于現狀部分已廢棄的獨立工礦建設用地進(jìn)行土地復墾與生態(tài)修復。最終形成村域功能布局與規劃用地。


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武漢市黃陂區雙河村現狀用地(左)和規劃用地(右)圖


03以國土空間綜合整治   促進(jìn)村莊規劃有效實(shí)施

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 國土空間綜合整治作為實(shí)施手段確保規劃有效落地

一方面針對鄉村地區“山水林田湖草”生命共同體,國土空間綜合整治利用生態(tài)、農業(yè)技術(shù)對各類(lèi)自然資源進(jìn)行保護、修復、恢復和重建,構建起鄉村地區生態(tài)平衡與可持續發(fā)展的有效機制;另一方面通過(guò)對國土資源的二次整合,利用工程技術(shù)開(kāi)展土地整理、用地復墾以及土地再開(kāi)發(fā),實(shí)現對耕作農田、村莊屋宅、基礎設施、鄉村景觀(guān)、廢棄礦山等進(jìn)行統籌建設與開(kāi)發(fā)利用。


國土空間綜合整治作為階段目標指導具體項目推進(jìn)

國土空間綜合整治實(shí)施方案將形成一系列土地整理項目庫,明確土地整理與規劃推進(jìn)的各項目標。國土空間綜合整治應統籌獨立工礦建設用地整治、村莊建設用地整治、高標準農田建設、山水林田湖草資源整治等各方面,各自形成項目庫,并在實(shí)施方案中落實(shí)上圖管理、財政投入、資金監管、成效考評等內容,以此推進(jìn)項目的具體實(shí)施。對于村莊規劃而言,村灣集并與具體建設應通過(guò)土地增減掛鉤實(shí)施項目的推進(jìn)來(lái)保障規劃目標的實(shí)現,通過(guò)基本農田調整與保護、耕地整理與提質(zhì)確保鄉村特色產(chǎn)業(yè)的落實(shí),通過(guò)自然資源保護修復、礦山生態(tài)修復、廢棄建設用地復墾等實(shí)現鄉村大地景觀(guān)的塑造。


結語(yǔ)

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在新時(shí)期國土空間規劃體系下,國土整治有別于傳統問(wèn)題導向以及土地資源利用優(yōu)先的思維方式,應積極融入國土空間規劃,以目標為導向,與規劃共同作用并形成合力,實(shí)現生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間和諧共融。村莊規劃與國土空間綜合整治應建立起更密切的關(guān)系,將國土空間綜合整治思維融入村莊規劃編制之中,基于自然資源評價(jià)明確鄉村發(fā)展定位與發(fā)展目標,統籌鄉村地區全域全要素規劃布局,并通過(guò)國土空間綜合整治落實(shí)村莊規劃意圖,全面促進(jìn)美麗鄉村建設、鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境提升以及生態(tài)環(huán)境修復。


文章來(lái)源:上海城市規劃雜志

 
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