國土綜合整治的概念與發展歷程

國土綜合整治在不同的歷史時期有著不同的側重點，總體來看可以將其理解為在改造和利用國土資源的過程中，針對資源利用效率不高、空間結構失衡、生態環境破壞等不同問題，采取各類措施開展的綜合整治工作。

我國自20世紀80年代提出國土綜合整治概念以來，整體上經歷了4個發展階段。

第一階段即改革開放初期，強調充分利用國土資源發展國民經濟，注重區域開發利用規劃，并依托規劃充分開發自然資源以實現經濟增長；

第二階段為20世紀90年代，由于資源消耗過快，生態環境逐步惡化，國土綜合整治更多地關注人地關系，強調經濟、人口、資源與環境之間的協調可持續發展；

第三階段即21世紀初期，由于國家對耕地保護、建設用地集約節約利用的進一步強化，國土綜合整治更偏向于土地整治工程，強調綜合性的工程管理，確保具體的土地實施項目；

第四階段即黨的十八大以來生態文明建設的新階段，國土綜合整治進一步突出國土空間開發、自然資源節約、生態保護機制的全面融合，逐步走向對國土資源全要素、全周期的綜合整治，并將國土綜合整治作為落實國土空間規劃的實施抓手。

新時代下國土空間綜合整治的內涵拓展

自黨的十九大以來，“山水林田湖草”生命共同體以及國土空間規劃體系的提出使得國土綜合整治順應時代要求，進一步與國土空間規劃相結合，形成新時代下國土空間綜合整治的新內涵。結合生態文明建設的要求，以空間結構調整優化國土空間功能、以資源高效利用提升國土空間質量、以災害污染治理保障國土空間安全、以生態系統保護修復打造美麗國土、以整治修復制度體系建設筑牢美麗國土根基，拓寬國土空間功能和承載力，打造以人為本的國土空間。

國土空間綜合整治在村莊規劃中的意義

2017年，黨的十九大報告首次提出鄉村振興發展戰略，強調鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，實現鄉村生產、生活、生態、文化等多重功能的全面發展才能有效促進鄉村振興。國土空間綜合整治是促進村莊規劃實施的重要手段，通過實施國土空間綜合整治，能夠保障美麗鄉村建設、產業振興發展、生態文明建設的有序推進。

武漢市按照“全域村莊規劃+村莊詳細規劃”兩個階段推進村莊規劃編制工作。結合兩個階段的村莊規劃，圍繞國土空間綜合整治的“一治理四整治一綠化”工程（鄉村國土空間治理、農用地綜合整治、閑置低效建設用地整治、礦山地質環境整治、農村環境整治和生態修復、鄉村國土綠化美化）形成項目庫，更好地實現鄉村振興目標。

02科學編制村莊規劃   將整治思維融入規劃

確保村莊規劃科學定位

以武漢市黃陂區全域村莊規劃為例，規劃基于全區自然資源整體布局分析以及現狀全區村莊建設布局情況，綜合形成分片區的村莊發展指引。

武漢市黃陂區全域自然資源要素布局分析

北部片區分布大量山體、林地資源，國土空間綜合整治應以生態保育修復為主，規劃引導村莊以發展生態旅游為主要方向；

中部片區以平原地貌、耕地資源為主，國土空間綜合整治應以耕地保護與提質為主，規劃應通過開展村灣集并在優化耕地布局的同時形成集中規?；拇迩f聚居點；

南部片區靠近城鎮建設區，則應以優化城鎮周邊環境、有效管控城鎮拓展邊界為主，實現村莊與城鎮融合發展。

落實基本農田的保護要求

武漢市村莊規劃充分響應基本農田保護與耕地保有量的相關要求，以黃陂區全域村莊規劃為例，規劃形成農用地整治的專章，劃定基本農田，提出高標準農田建設區域和耕地提質改造重點片區。

武漢市黃陂區全域村莊規劃基本農田分布及高標準農田、耕地提質改造重點片區

在此基礎上，劃定生態保育區、農林復合區和旅游休閑區3類生態功能片區，并指導劃定田園功能單元。

武漢市黃陂區3類功能片區劃分

各行政村詳細規劃應與國土空間綜合整治實施方案同步編制，在村莊規劃編制中充分考慮國土空間綜合整治的實施性，同時按照湖北省《關于推進全域國土綜合整治的意見》中相關要求，實施方案編制應強化耕地保護，整治新增耕地面積原則上不少于整治區原有耕地面積的5%，涉及基本農田調整的，調整后基本農田增加面積不少于涉及調整的基本農田面積的5%。

實現村莊規劃全域統籌

武漢市在全域村莊規劃中重點統籌全區生活、生態、生產空間的宏觀發展導向與建設控制。生活空間以明確村灣集并方案、確定村莊建設用地規模與邊界為主。以黃陂區為例，結合前述不同片區整體發展定位的分析，對北部、中部和南部地區依據不同的發展導向采取不同的集并力度，并結合村民意愿確定重點發展軸線與重點村灣，最終形成村莊建設用地布局方案，實現村莊建設用地的騰退，并作為依據指導國土空間綜合整治中建設用地增減掛鉤方案的制定。

武漢市黃陂區規劃村莊重點軸向布局圖

生態空間除前述劃定生態功能區之外，規劃明確生態保護空間、重點水域生態體系修復以及礦山修復重點區域，作為國土空間綜合整治實施方案編制的依據。其中生態保護空間的確定按照“山水林田湖草”生命共同體的要求，形成全要素覆蓋。

黃陂區“山水林田湖草”生命共同體全要素一覽表

有序引導村莊產業發展

產業振興是實現鄉村振興戰略的重要環節。在村莊規劃中融合國土空間綜合整治的思維，宏觀層面注重產業與自然資源的整體契合，微觀層面以整治思路優化產業用地布局，將村莊規劃與國土空間綜合整治相結合，才能夠保障產業用地的有效落實。

武漢市村莊規劃中遵循這一思路開展了村莊產業規劃引導，在區級層面強調自然資源的合理利用。以黃陂區全域村莊規劃為例，在全區層面充分結合前述自然資源整體分布特征形成不同的產業發展導引。

南部片區鄰近城鎮，以城鎮化發展為主著力推進臨空經濟產業；

中部片區結合優質農田分布與平原地貌特征，著力發展現代特色農業；

北部片區依托山水資源與郊野公園建設，形成不同旅游片區，著力發展休閑旅游產業。

武漢市黃陂區規劃產業發展導向

形成合理的村莊功能布局

傳統村莊規劃核心在于解決生活空間的布局與建設問題，重點關注人的活動空間；而傳統國土整治則更為關注土地效益，通過整治節約建設用地指標、發展規模種植，以實現土地效益的最大化。新時期的村莊規劃應綜合兩方面關注重點，立足于全面促進鄉村人地關系的和諧發展，統籌考慮鄉村地區生活、生產、生態空間，實現全域功能布局的合理化。

以武漢市黃陂區雙河村為例，現狀村域范圍內村莊的建設用地、其他建設用地、水域、耕地、林地占比分別為6.29%、0.14%、12.68%、64.13%、16.75%。

生活空間上，規劃主要針對村莊開展集并工作，結合村民意愿反饋將11個自然村灣集并至5個，實現村莊建設用地騰退，用地占比調整后分別為村莊建設用地4.99%、其他建設用地0.17%、水域12.82%、耕地65.27%、林地16.75%。

生產空間上，一方面在存量建設用地上保留部分指標轉化為旅游設施用地，滿足村莊旅游休閑產業訴求；另一方面保留原作為產業用途的集體建設用地。

生態空間上，對主要坑塘與山體林地進行保護，同時對于現狀部分已廢棄的獨立工礦建設用地進行土地復墾與生態修復。最終形成村域功能布局與規劃用地。

武漢市黃陂區雙河村現狀用地（左）和規劃用地（右）圖

03以國土空間綜合整治   促進村莊規劃有效實施

 國土空間綜合整治作為實施手段確保規劃有效落地

一方面針對鄉村地區“山水林田湖草”生命共同體，國土空間綜合整治利用生態、農業技術對各類自然資源進行保護、修復、恢復和重建，構建起鄉村地區生態平衡與可持續發展的有效機制；另一方面通過對國土資源的二次整合，利用工程技術開展土地整理、用地復墾以及土地再開發，實現對耕作農田、村莊屋宅、基礎設施、鄉村景觀、廢棄礦山等進行統籌建設與開發利用。

國土空間綜合整治作為階段目標指導具體項目推進

國土空間綜合整治實施方案將形成一系列土地整理項目庫，明確土地整理與規劃推進的各項目標。國土空間綜合整治應統籌獨立工礦建設用地整治、村莊建設用地整治、高標準農田建設、山水林田湖草資源整治等各方面，各自形成項目庫，并在實施方案中落實上圖管理、財政投入、資金監管、成效考評等內容，以此推進項目的具體實施。對于村莊規劃而言，村灣集并與具體建設應通過土地增減掛鉤實施項目的推進來保障規劃目標的實現，通過基本農田調整與保護、耕地整理與提質確保鄉村特色產業的落實，通過自然資源保護修復、礦山生態修復、廢棄建設用地復墾等實現鄉村大地景觀的塑造。

結語

在新時期國土空間規劃體系下，國土整治有別于傳統問題導向以及土地資源利用優先的思維方式，應積極融入國土空間規劃，以目標為導向，與規劃共同作用并形成合力，實現生活、生產、生態空間和諧共融。村莊規劃與國土空間綜合整治應建立起更密切的關系，將國土空間綜合整治思維融入村莊規劃編制之中，基于自然資源評價明確鄉村發展定位與發展目標，統籌鄉村地區全域全要素規劃布局，并通過國土空間綜合整治落實村莊規劃意圖，全面促進美麗鄉村建設、鄉村產業發展、人居環境提升以及生態環境修復。