國土空間規劃背景下縣級單元新型城鎮化路徑

上傳時間：2022/08/19

1  研究緣起

縣級單元在我國歷史悠久。自秦統一實行郡縣制后，縣級單元一直長期穩定地位于我國實施行政管理的最末端。中國古代先哲早已洞悉縣的重要性，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治?！遍L期以來，縣級單元是我國經濟社會發展、城鄉建設最為重要的基本地域單元，也是吸納鄉村人口轉移的近距離節點和農村城鎮化的重要空間載體。

2020年，政府工作報告中提出重點支持“兩新一重”建設，新型城鎮化及縣城公共設施和服務能力的提升成為當前政府經濟社會工作關注的重中之重。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出到2025年以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展的發展目標。

研究結合國土空間規劃體系構建的宏觀背景，梳理了規劃視角下城鎮化發展的邏輯演繹，指出新時期縣級單元城鎮化發展呈現政策動力支撐、回流人口紅利等新特征。在縣域新型城鎮化成為解決城鄉差距及“三農”問題重要抓手和載體的“十四五”時期，需要在承接既有縣域城鎮化路徑模式基礎上，融合“多規”管控思維，找準定位、系統研究、有機銜接，為創新國土空間規劃體系下縣域新型城鎮化發展模式路徑提供新的思路。

2  縣級單元與縣域城鎮化發展

2.1 我國縣級單元發展概況

與2000年相比，我國縣級及以上行政區劃單元數量較為穩定，省級、地級行政單元數量不變，縣級單元數量較2000年減少15個，而鄉級行政單元伴隨著城鎮化的推進，撤并速度加快，較2000年減少1.2萬余個（圖1）。

▲ 圖1 | 2000年與2019年我國行政區劃數量比較

資料來源：根據中國統計年鑒數據繪制。

縣級單元內部，與2000年相比，市轄區數量明顯增加，而縣級市與縣均呈現下降趨勢，數量分別減少了13個與180個，反映了城鎮化發展背景下大城市對縣級市、縣的帶動與兼并能力明顯提升（圖2）。

▲ 圖2 | 2000年與2019年我國縣級行政區劃數量比較

資料來源：同圖1。

2.2 縣域城鎮化的發展演變

長久以來，縣級單元的經濟結構呈現以農業為主、工業和服務業為補充的模式。新時期，挖掘農業發展新生動力，謀求工業發展的有效模式，探尋服務業發展的特色路徑，三產深度聯動發展，正成為各個縣級單元經濟發展的主要方向。

就縣級單元規模及地域分布特征而言，人口規模超過20萬人的縣城主要分布在江蘇、四川、河南、安徽、山東等人口密度較高的省份，縣級單元城鎮化在人口高密度的傳統農業省份中的基礎性作用尤為突出?？梢?，作為傳統的農業大國，縣級單元的城鎮化仍然是我國推進新型城鎮化發展進程中重要的“潛力股”和“主戰場”。

2.3 縣級單元

在我國新型城鎮化中的重要性

2.3.1 縣級單元是新型城鎮化發展的必要補充

與大城市人口來源多元化的狀態不同，縣級單元的城鎮化基本以吸納本地及返鄉人口為主，縣級單元的就近、就地城鎮化逐漸成為我國新型城鎮化發展的重要補充。但與大城市及城市群相比，受限于財政資金，縣級單元公共服務、基礎設施和資源環境建設投入也相對缺乏，當前其整體城鎮化率仍然相對偏低。

2.3.2 縣級單元的鄉村發展是新型城鎮化的基礎支撐

一方面，縣級單元與廣大農村天然連接，是為城鎮化提供基本生產要素的重要前端，基本農田保護紅線的勘界、定標工作在縣級層面落實并管控，農業產業發展的政策資金支持也需要通過縣級單元落實到鄉村。另一方面，在鄉村現代化發展過程中生產力不斷解放，鄉村剩余勞動力借由縣級交通設施能夠通暢地流向各處城市，成為新型城鎮化的建設者與參與者。

2.4 縣級單元城鎮化發展態勢

地理區位影響下縣級單元城鎮化發展區域差異逐漸拉大?！吨袊h域經濟發展報告（2020）》顯示，全國縣域經濟綜合競爭力排名前100位中，東部沿海的浙江、江蘇、山東三省分別以24個、23個、10個縣位居前三，占據了百強縣總數一半以上，其余省市的百強縣數量僅為個位數（圖3）。東部沿?？h級單元的整體經濟發展水平及城鎮建設質量都大幅領先于中西部地區，區域發展不均衡的問題在縣級單元間呈現出更為顯著的狀態。

▲ 圖3 | 2020年分省市綜合競爭力100強縣市數量分布

資料來源：根據《中國縣域經濟發展報告(2020)》數據繪制。

從地域空間格局來看，縣級單元發展在同一省份內也存在明顯差距。以湖北省為例，自2014年起，湖北省立足主體功能區劃，結合地理區位及產業基礎，對全省80個縣（市）區劃分三類設置考核指標。2020年位居全省第一類縣（市）經濟考核首位的仙桃市，相較第二、三類縣（市）末位的江陵縣、英山縣，在經濟總量上存在約8倍的差距，在城鎮化率上也有約10%的差距（圖4）。

▲ 圖4 | 2020年湖北省部分縣級單元主要數據比較

資料來源：根據相關縣市2020年統計公報及統計年鑒數據繪制。

資源要素推動下縣級單元城鎮化發展內生動力逐步分化。向內挖掘個性化動力積極推動城鎮化發展，正為廣大縣級單元主體所實踐

2.5 縣級單元城鎮化發展的新特征

在新型城鎮化國家戰略的引導下，縣級單元的城鎮化發展正迎來政策紅利期。國家更加注重對縣級單元自身發展質量的提升，對“撤縣設市”與“撤縣設區”更為謹慎，強調從政策資金方面為縣級單元發展“造血”，在戰略層面進一步科學指導城鎮等級結構的優化。

留住返鄉人口，提升返鄉人口素質，推動返鄉人口向人才升級，已成為鄉村振興戰略實施、縣級單元新型城鎮化發展的全新命題。

         信息網絡的普及，尤其是伴隨著電子商務、直播帶貨等的興起，新型網絡經濟為縣級單元的人群提供了更為豐富的就業選擇與就業機會。

3  縣級單元新型城鎮化發展路徑

3.1 直面用地規模約束倒逼

縣域城鎮化質量提升的現實困境

縣級單元需要認識到，既往粗放擴張、土地利用效率低下的發展模式已不適應當前高質量發展的戰略要求，在國土空間規劃語境下，嚴格的指標管控將成為倒逼縣級單元城市建設與城鎮化發展提質增效的緊箍咒。

3.2 爭取上位國土空間規劃

凸顯縣級單元經濟產業發展特色定位

縣級單元應當將“向上爭取”與“自身挖潛”相結合，一方面，積極對接上位國土空間規劃編制工作，主動反映自身的發展特色與潛質，力爭在上位國土空間規劃及“十四五”規劃中將本縣經濟產業納入區域經濟格局中統籌，并強化縣域經濟發展的特色定位，以支撐本級規劃戰略定位及專項規劃編制；另一方面，可考慮在編制縣級國土空間總體規劃時，對城市產業定位、產業導向、產業空間布局等適當拓展，為經濟產業發展規劃合理的空間格局。

3.3 立足地理區位條件

謀劃差異化發展路徑

就發展路徑而言，各縣級單元應當立足當前城鎮化發展階段與基礎，謀求特色化的城鎮化發展方向。一方面，隨著我國基建的深入推進和城市群規模的合理擴張，部分邊緣化的縣級單元未來仍有機會參與到城市群的協作分工之中。另一方面，大量相對獨立的縣級單元，在區域發展分工中需承擔輻射周邊、生態保護的戰略功能。對于這一類縣級單元，建議探索具有資源特色的發展道路，同時爭取相關政策補貼，量力而行，建設小而美、小而精、小而特的城市。

3.4 統籌鄉村振興與城鎮品質提升

縣級單元推進鄉村振興，需要妥善處理產業引入與環境保護的關系，慎重對待鄉村產業選擇，不能為了建設用地指標而將高污染、高能耗的產業轉移到鄉村，重走“先發展、再治理”的老路。

縣級單元提升城鎮化品質，也需要將縣城與鄉鎮統籌布局。城鎮化品質提升包含配套優化、住區改造、風貌整治、服務提升等多方面內容，其中，公共服務配套是提升城鎮化品質的重要環節。

3.5 有機銜接“十四五”發展規劃與國土空間規劃

“十四五”發展規劃側重戰略性、目標性導向，國土空間規劃強調指標化、空間性管控，縣級單元必須將“十四五”規劃對新型城鎮化發展的思路、目標納入國土空間規劃管控體系與近期目標中，在空間層面有效落實發展規劃的思路。同時，對于縣級單元新型城鎮化建設所涵蓋的設施建設、住房保障等重大項目，需要通過“十四五”規劃予以立項，在國土空間規劃中予以落地。

4  結語

以深化改革激發新發展活力，以縣域城鎮化發展來推動全域新型城鎮化高質量發展，提高縣域資源要素配置效率，完善縣域公共服務能力和服務水平，推進國土空間治理體系和治理能力現代化，是縣級單元新型城鎮化發展創新與突破的根本遵循和不二法門。當然，縣域經濟社會發展和地域資源稟賦相差巨大，不同縣級單元所承擔的功能角色亦截然不同，需要緊抓政策機遇，在國土空間規劃背景下，探索適合縣域單元自身的新型城鎮化建設路徑。

文章來源：城市規劃