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    從城鄉規劃到國土空間規劃
    上傳時間:2022/09/06

    當前的國土空間規劃合并了過去分設在不同部門的主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃,其核心內容是對未來的國土空間使用進行組織和安排,即“規劃”的本質沒有改變,組合的是規劃對象和地域空間的范疇。筆者從城鄉規劃工作者的角度,對國土空間規劃工作中出現的一些新情況、新要求進行概要的總結,提出規劃工作者需要更新規劃觀念和知識結構、改造工作方法,以期為廣大的城鄉規劃師參與國土空間規劃工作提供借鑒。


    根據黨中央和國務院的部署,將之前分布在不同部門的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為統一的國土空間規劃,實現“多規合一”,并以此建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系;通過國家行政機構改革組建新的主管部門,有序地推進著國土空間規劃的制度建設、相關規則的制定以及各層級國土空間規劃的編制等工作(潘海霞,趙民,2020)。


    經過前幾年漸進式的改革,從城市規劃到城鄉規劃以及開展城鄉協調規劃、全域規劃和“多規合一”的試點等,規劃編制部門積累了一些經驗,但面對這樣一種體制性的轉變和全新規劃類型的頂層設計的出臺,具體的規劃內容和機制等尚不穩定,規劃對象和要素間的相互關系也亟待在工作開展的過程中不斷清理和整合,工作流程也還在不斷調整和設計之中,因此,在規劃人員中存在一些迷茫和困惑也屬自然。


    但應該看到,中國當代城鄉規劃經過60多年的發展,已經形成了相對獨立又內部自洽的規劃體系,并形成了一套比較完整的工作方法,但也存在著一些問題和難點,尤其是一些體制性的問題更是阻礙了規劃工作的不斷完善,而國土空間規劃制度的建立對此可以提供一個改革和改進的契機(《城市規劃學刊》編輯部,2019)。


    因此,本文從國土空間規劃實務工作開展的要求,通過與過去城鄉規劃工作中已經形成的工作內容和方法等進行比較,揭示規劃工作者需要更新規劃觀念和知識結構、改造工作方法,從而為國土空間規劃工作作出應有的貢獻。


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    01 我國規劃工作發展的新階段


    我國當代城鄉規劃源起于1950年代蘇聯援建項目建設的需要,在借鑒蘇聯體制并在蘇聯專家幫助下逐步建立起來。在計劃經濟體制下,我國實行統一的中央計劃,并通過各部門分工進行落實貫徹的管理體制。城鄉規劃因建設而起并為建設服務,因此從形成之初就一直由建設部門主管,這也是城鄉規劃一直被認為是建設規劃的重要原因;而所有的建設都是經濟計劃的一部分,因此城鄉規劃也就被認為是國民經濟計劃的落實和具體化,這也是城鄉規劃難以作為綜合性規劃發揮作用的重要原因(孫施文,2019)。


    改革開放以來,在持續學習發達國家城鄉規劃的先進經驗和方法的基礎上,伴隨著經濟體制改革、城鎮化和城市經濟快速發展的過程,中國的城鄉規劃不斷改進、充實和完善規劃類型、規劃內容和相關的管控方式,形成了獨具特色的城鄉規劃制度體系。但也應看到,正是由于行政機構的設置按照專業領域分工,規劃職能按規劃對象分置,在行政權力運作規律的作用下,在不斷鎖定和強化既有思路和方法技術路徑的基礎上,各類規劃不斷拓展規劃內容的外延,從而導致:


    一方面,城鄉規劃盡管在不斷地尋求突破建設規劃的局限,但基本的職能和架構仍在被延續,設施布局和建設安排仍然是其主要作用,規劃內容的不斷擴展僅僅成為了這些工作的外部裝飾;


    另一方面,尤其是1980年代中期組建國家土地管理局后又在1990年代末組建國土資源部,土地利用規劃也逐漸從保護耕地過渡到對全類型土地的全面管控;進入新世紀后,“五年計劃”也從“十一五”開始改稱為“五年規劃”(即“國民經濟與社會發展規劃”),并提出了空間化改革的方向和主體功能區概念及其規劃。


    這些發展既不斷加劇著規劃過程中多個兩元對立:社會經濟與空間、保護與發展、城市建設與非城市建設等等,而多種空間規劃按領域對象的分而治之,也致使各類規劃內容交錯重疊,規劃成果矛盾沖突,這也就成為提出“多規合一”并進而演進成國土空間規劃的直接原因(趙民,2019)?;诳臻g地域的綜合治理是現代治理的基本特征,因此整合各類由規劃對象而被分置的規劃類型,建立統一的規劃體系,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,也是規劃能夠真正發揮作用的基礎。


    02 現代規劃發展特征


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    現代城鄉規劃的發展歷程源起于對私人開發建設進行規制,由英國1840年代的公共衛生立法、1850年代開始的豪斯曼巴黎改建為代表,以設立建設規范和政府直接參與建設的方式,對城市中的土地開發建設和空間使用進行干預。


    19世紀末在德國的一些城市中開始實行城市擴展規劃(stadterweiterungen),對土地使用和建設進行預先安排和管制,之后在歐洲各國廣為傳播,英國1909年的城鄉規劃法也只是規定新開發建設地區要先編制規劃。由于城市拓展區規劃的編制,從處理好與既有城區的關系出發,覆蓋整個城市的規劃逐步成型;


    1920年代開始興起的現代建筑運動為現代主義的城市規劃統合起了最基本的規劃手段以及規劃表達方式(Ward S V,2002)。


    英國1947年城鄉規劃法就是在這樣的基礎上,建立了“發展規劃”的框架,以規劃制定和規劃許可為主要工具,通過建立未來愿景來引導和控制城市建設和發展,被譽為是二戰后世界各國城鄉規劃制度的奠基石。依據發展規劃理念,總結了1920—1930年代區域研究和區域規劃試驗的經驗,從1950年代開始,一些歐洲國家開始建立區域規劃的制度,“城市和區域規劃”(urban and regionalplanning)成為城鄉規劃的最為主要的學術名稱。


    此后在系統方法論運用的推動下,全面改觀了城鄉規劃的基本理念和方法,并伴隨著環境保護運動、可持續發展、全球化和治理理論的興起,城鄉規劃的范疇拓展到大都市區規劃、國土規劃、海岸帶規劃、空間戰略規劃等,甚至出現了跨國規劃、歐洲空間規劃等類型。


    從現代城鄉規劃的發展歷程來看,現代規劃的發展呈現三大特征:首先是規劃的空間范圍在逐步擴大,從對建筑物的管控發展到對城市新開發建設地區的規劃,從對地區的管控發展到對整個城市的規劃,以及對包括城鄉在內的區域、乃至全國和整個洲的規劃,而這樣的發展邏輯是建立在:任何一個層次所實施的規劃管控都需要有來自上一層次的理由;


    其次是規劃的內容在不斷充實,從對城市建筑和開發的管控,發展到對城市、鄉村和整個區域發展的引導和控制,進而延伸到對整個空間變化的管理,由此而將能夠引致空間變化的社會、經濟、政治、文化、環境、生態等要素納入到統一的管理和協調體系之中;


    第三是規劃的管控方式在不斷轉變,從早期的政府規制經歷了發展規劃的引導和控制,再到當今的公共治理,規劃的定位及其作用方式和過程不斷地社會化,規劃參與者愈加多元(Weber R,Crane R,2012;Sanyal B,ValeL J, Rosan C D,2012)。


    03 認識國土空間規劃


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    在《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱為“《若干意見》”)的文件中,明確了國土空間規劃的定位:“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據?!辈⒃诖嘶A上提出了建立國土空間規劃體系的意義和總體要求,確立了空間規劃體系的總體框架和編制要求,對空間規劃的實施與監管、相關法規政策與技術保障作出規定,并對國土空間規劃工作的開展提出了具體要求。


    在《若干意見》中,對國土空間規劃的內容也作了非常明確的界定:“整體謀劃新時代國土空間開發保護格局,綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素,科學布局生產空間、生活空間、生態空間”。由此可見,國土空間規劃的核心就在于對國土空間的開發保護進行組織,也就是基于國家發展目標和戰略對國土空間使用的綜合性安排,“五級三類”的規劃體系是為實現從戰略謀劃到實施行為、從總體部署到具體行動而建立起來的。


    根據《若干意見》對國土空間規劃體系建設的要求和目標,國土空間規劃應當建立的內核和整體架構是:國土空間規劃需要從作為國家治理體系組成部分以及國家治理施行重要手段的角度,全面統合和完善與各類國家治理手段和方式的關系,在國家規劃體系中發揮基礎性的作用,真正成為保障國家戰略有效實施、基于地域空間開展綜合治理的運行平臺;需要建立生態文明的認識論作為認識世界、認識規劃的各類要素和相互之間的關系,并作為規劃過程中處理各類要素關系、空間安排以及進行各類決策的基本價值觀;需要建立以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的方法論,完善規劃過程中應對和解決各類問題的原則、方法體系(楊保軍,陳鵬,董珂,等,2019)。


    04 國土空間規劃中需要關注的轉變


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    結合以上對現代規劃發展和對國土空間規劃的整體認識,筆者結合自己的體會從城鄉規劃工作者的角度,對國土空間規劃工作中出現的一些新情況、新要求進行概要的總結,以期為廣大的城鄉規劃師參與國土空間規劃工作提供借鑒。這里的討論,是建立在筆者所認識到的城鄉規劃工作者已經形成的思維和工作方式的基礎上的,因此采用了一些對比的方式來進行闡述,目的是為了更好地認識其中的變化和不同,但這些變化和不同本身并不是在對比中建立起來的。而另外有一些內容,是筆者以為應當繼續保持和發揚的,限于篇幅就不在這里贅述了。


    規劃體系的轉變


    國土空間規劃建立的“五級三類”的體系,延續了“一級政府、一級事權、一級規劃”的基本格局,明確了總體規劃、專項規劃、詳細規劃的分工和相互之間的關系,從而清晰了國土空間規劃的外部結構,為空間治理的開展提供了基本的框架。


    在規劃體系的內部結構方面,在分級分類的基礎上,從“戰略性”“協調性”和“實施性”的角度定性地進行縱向分解,并且用建立在國土空間基礎信息平臺基礎上的國土空間規劃“一張圖”統合各層次規劃;


    而在橫向上,將各類專項規劃作為總體規劃的組成部分,在編制和審批中要進行協調核對,最終成果要疊加到“一張圖”上,由此保證了各類專項規劃能夠與上下對應的各級總體規劃之間的統一。


    由此可見,通過“國土空間規劃一張圖”的建制,為各層次、多類型規劃之間的統一和上下貫通提供了基礎,應該說,這是規劃體系建構中的一大創新,相對于過去的城鄉規劃體系而言,也是一個重大的轉變。


    盡管城鄉規劃體系也強調下位規劃遵循上位規劃,下位規劃不違背上位規劃,但都是原則性的要求,缺乏實際可操作、可控的手段,因此在實際工作過程中,各個城市的規劃編制基本上都是從各自城市出發來研究定位。而為了論證這樣的定位,往往需要建構一套上位的戰略格局和區域前景,因此即使是相鄰的城市也是各說各話,而城市之下的各個縣市或鎮也各走各的路,區域統籌、城市協調等難以有效開展,而專項規劃、詳細規劃與總體規劃之間的脫節更為嚴重。在這樣的狀況下,規劃的審批也只能是一事一議,這也是導致各類規劃編制審批周期長的重要原因之一。


    當然,“一張圖”制度的執行,保證了規劃體系內部的統一,但也又可能造成對下層次規劃的束縛,這就要求,一方面上層次規劃對下層次規劃、總體規劃對專項規劃的約束是戰略性的和結構性的;另一方面下層次規劃和專項規劃應當是在基本約束的條件下進行策略性的應對。也就是說,城市發展戰略是在實施國家戰略的基礎上的城市未來發展的總體部署,專項規劃是為實施城市整體戰略服務的具體專項體系的安排。


    盡管“一張圖”的概念強調了對最終成果的具體描繪,但如何層層分解,保證戰略到實施的統一仍然是有許多工作要做的,這也是制定各類規劃指南的關鍵所在。而在實施管理工作中,如何在上層管控中保持戰略性,在中層管控中維護協調性,這是保證規劃體系運行的關鍵所在。


    但無論如何,已經建立起來的統一貫通、組合嚴密的國土空間規劃體系,要求在各級各類規劃編制中,首先需要明確所編制規劃的位置及其上下左右關系,不同層級、不同類型的規劃具有不同的作用和空間尺度,規劃的對象、規劃要解決的問題以及規劃調配資源的內容和方式、規劃管控的對象和方式都不盡相同,因此規劃的內容和方法也不相同,這是規劃編制工作者在規劃編制工作開始之初就要有清醒的認識(王新哲,2019)。


    由于所有規劃的成果最終都必須落到“一張圖”上,是組合成“一張圖”中的一部分,因此如何與上下左右的規劃安排精準銜接、相互吻合就成為校核和檢驗規劃成果的重要內容,而不僅僅只是保證自身規劃的合理性就可以的,這會極大地影響到規劃師思考問題和開展工作的方式。


    規劃對象的轉變


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    規劃對象的轉變,是規劃師最能直觀感受到的國土空間規劃的內容,也正由于此,前些時期對國土空間規劃的討論往往特別關注于對構成國土空間的各項要素對規劃的沖擊。但我以為,國土空間規劃的完整對象應該是全域、全要素和全行動方略:全域是指空間范圍;全要素是指構成國土空間的各項要素,包括了山水林田湖草灘漠海島等自然空間要素以及城、鎮、村等人工環境;全行動方略是指對國土空間構成要素的各類使用方式,即保護、開發、利用、修復、治理等。


    國土空間規劃的對象不只是國土空間,而是國土空間的使用,即使是原始森林的保護,也是人類對自然環境的一種使用方式。因此,國土空間規劃的實質是對人類空間使用行為的組織和安排,是對全域范圍內的各類空間組成要素的多種使用活動進行統籌安排,而不只是對各類自然要素或人工環境的空間劃定。


    過去,由于部門分割,城鄉規劃的對象主要在城、鎮、村方面,區域規劃在我國一直沒有很好地發育起來。城鄉規劃中為統籌城鎮村的關系,就運用城鎮體系規劃、鎮村體系規劃來進行區域性的安排,但城鎮體系規劃、鎮村體系規劃的實質仍然是“點”與“點”之間的關系,是并不完整的區域性考慮。


    國土空間規劃體系中,全國、省國土空間規劃以及市以下各級的總體規劃,其實質性的工作及其方法應該就是區域規劃。城鄉規劃過去注重于開發建設,而區域規劃的重點是統籌協調和組合各類要素之間的關系,因此在思維方法和工作方式上有著較大的差異。


    以空間地域為單元的綜合治理是現代治理的重要特征,也是提升我國空間治理能力的關鍵所在,而國土空間規劃作為國家治理體系和能力現代化進程中的重要建制,對于城鄉規劃背景的規劃工作者來說,補上區域規劃的認知視角、掌握區域規劃的理論和方法,對于開展國土空間規劃工作尤為重要。同時,在國土空間規劃工作中,也需要很好根據不同的規劃類型和工作內容,區分“點”和“域”的規劃,采用不同的規劃思維和方法手段,避免錯位和僭越。


    在建立全域規劃概念的基礎上,需要對各類國土空間組成要素的使用方式及其條件進行深入的分析,這部分的內容相對于原先的城鄉規劃而言是有極大的擴展:城鄉規劃過去關注的是城、鎮、村,較少涉及到山、水、林、田、湖、草、灘、漠、海、島等;較多關注開發,部分或者說較簡單地涉及到保護和利用,對于大量的自然要素的多種使用方式則基本沒有涉及。


    因此,在國土空間規劃工作中需要全面拓展視野、補充相關的知識。這些涉及到各類空間要素的知識,在地質、地理、海洋、農學、林學等學科中已經有長期、深入的研究,這就需要有不同學科的專業團隊共同加入到規劃工作之中,協同完成規劃的工作。但值得注意的是,這些學科關注的是單項的要素內容,對其自身的生長演進以及對外部條件的要求等有非常豐富的研究成果,而對于規劃工作而言,其中至關重要的各類要素之間的相互關系及其組合的綜合效應,這是規劃工作開展的關鍵所在,也是各學科團隊在規劃工作中需要相互協作的基礎,這也要求參與國土空間規劃的各類學科團隊需要轉變關注重點及思維方式,從理論思維轉變為實踐思維、從認識問題的思維方式轉變為解決問題的思維方式。


    總之,在國土空間規劃中我們需要面對人與自然生命共同體、自然要素中山水林田湖草灘漠海島生命共同體建立起生態文明的認識論,建立與此相關聯的生態效應的評價方法,以此來認識區域、認識這些要素之間的相互關系及其質量,認識針對不同要素的不同行為方式之間的相互關系、作用機制及其過程和產出,建立起全面的權衡這些要素以及這些要素使用的價值觀和方法,這樣才有可能在規劃過程中對這些要素的使用進行適宜的安排。


    對于城鄉規劃師而言,尤其需要注意,過去的規劃工作的對象是人為的建成環境,現在所面對的盡管同樣是人類的活動,但自然要素既然是在自然環境中生長的,人類的使用必須遵從自然的規律并根據自然規律來思考其演進和效應,因此要把自然條件和人為因素納入到一個整體中進行思考和分析。而且,自然環境和條件是各不相同的,不同要素的規模、位置、相互組合分布也是具體的,在不同的地區是各不相同的,并不存在統一的配比和組合關系,這些都是需要在具體場景中進行分析和評判的(赫爾曼·E.達利,小約翰·B.柯布,2017)。從某種角度上講,對于這些要素之間、各類要素使用之間的相互組合,是需要在每一個規劃中展開各自的研究的。


    規劃內容的轉變


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    國土空間規劃的核心內容就是在全域的范圍內,對組成國土空間的各項要素的各種使用進行統籌安排。因此,在許多討論中被過度關注的“三線”劃定只是規劃工作內容的一部分,而且是規劃結果中的一部分而不是規劃的前提和條件。規劃是為實現一定目標和解決特定問題,預先安排未來行動綱領,并不斷付諸實施的過程,因此具有非常明確的未來導向性。


    這一輪的國土空間規劃年限是到2035年,也就是在未來的15年中為了實現國家發展戰略目標、增進社會總體福祉,將要做什么、怎么做的事項安排。更具體來說,國土空間規劃絕對不是根據現在狀況的劃區劃線,而是在底圖、底數、底板的基礎上,通過國土整治、生態修復、城鄉建設等手段,逐步實現未來目標,而目標肯定是超越于現實的。這是國土空間規劃應該具有的最基本思維方式,也是國土空間規劃內容安排的最基本要求。


    未來是在變化的,而且是處于不斷變動中的,規劃就是管理國土空間變化的過程,而變化的原因就是人類的使用方式所造成的,這就是前面所說的需要更加關注空間使用的意義所在(Tewd?wr-Jones M,2012)。


    不同的使用主體出于不同的目的、按照其自身的邏輯而使用空間,其使用行為的決策是依據其得益來作出的,這里可能就會發生兩方面的問題,一是同一塊土地可以作為多種使用,但作為一種使用后就排除了其他使用的可能,這就存在競爭性,那么究竟作什么使用更好?二是任何的使用都有外部性,有正外部性也有負外部性,一塊地的使用并不完全是由其自身能做什么決定的,而是需要在與周邊的關聯中進行判斷的。


    正是由于這兩方面問題的存在,所以就需要對空間和土地使用行為進行公共干預,規劃就是通過預先協調進行公共干預的手段。既然是干預,就不是什么內容都要去控制和安排的,而是要在認識發展規律的基礎上,辨析出如果在沒有干預的情況下,這些要素各自變化演進的進程和狀況,不同要素之間相互作用及其演替以及各種使用方式所可能帶來的外部影響,從中發現哪些是對人與自然生命共同體的發展有利的,哪些是不利的;哪些是能夠增進人類共同福祉的,哪些不能甚至是有害的。


    對于這些不利的或者是有害的,或者是為了使其有更好的效應,就要采取相應的對策和措施進行修正和轉換,這是規劃真正要做的事。而這種轉換和修正也需要遵循其特定的規律,通過改變其存在和演進的條件將其引導到更為有利、更能增進人類共同福祉的方向上來(赫爾曼·E.達利,小約翰·B.柯布,2017)。


    國土空間規劃的對象多樣,要素及其使用行為各不相同,其內外部的關系和相互作用遵循著不同的邏輯。因此,在規劃過程中,需要采取有針對性的、有區別的具體分析來開展工作,在不同的地域、不同的類型區內可能就不存在統一的規劃準則和邏輯。這與城鄉規劃只針對人為環境所進行的規劃還是有較大的不同的。


    這里包括了幾方面的內容:首先在總體格局層次,純粹人工的城鎮地區和純粹自然的保護地區以及居于兩者之間既具自然生態特征又具人工特征的農業農村地區,其各自的構成、組織關系和發展演進的路徑完全不同。而在各自的區域內,都存在著生產、生活和生態的空間,它們之間的相互作用也同樣值得重視。


    而對于總體格局的表達而言,分區肯定是重要的,只有在分區的基礎上才有可能說明相互之間的關系,而同樣重要的是建立各分區之間相互穿插貫通的聯系,也就是各類結構性要素的組織。


    在建成環境中,道路交通是城市空間結構的基本骨架,那么在橫跨自然、人工環境的全域國土空間中,生態系統是否應當成為總體格局的基本骨架呢?在分區層次中,分區的劃定不應純粹根據地類來劃分,而應該針對不同的地區類別以不同層次的“生物圈”“生產——生活圈”“生活圈”等來組織,并且以此成為與各類行動方略相組合的政策分區,從而才有可能為保護開發利用修復治理提供正確的指引。


    而每個分區也是進行具體要素配置的基本單元。就像在城市中配置就業崗位、生活設施、基礎設施等一樣,需要根據分區的特性及其主要對象,為其配置符合需要的發展演進的基礎性的、關聯性的要素。例如在農業農村地區,需要根據特定生產條件和生產方式,結合生產和生活緊密結合的特點配置生產和生活空間,即使是對于成片的耕地,也需要配置相應需要的水資源、灌溉和排水設施,并考慮土壤質性及其條件,安排輪作空間,提出改善改良的方式等。


    對于生物多樣性保護地區,需要考慮各主要生物的生存條件及其需求,要考慮其活動方式和活動空間以及相關聯動植物的生長條件和相應的配置,要考慮其棲息地的配置需求以及各類天敵和共生、寄生物種的生長需要等。在這樣的基礎上,再進行分析和整合,劃定各類控制線。應當確立這樣的思想:三條控制線是規劃成果的一部分,是為了保證規劃實施的管控目的而對規劃編制成果所進行的抽象表達。


    規劃傳導和管控方式的轉變


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    國土空間規劃體系采用“一張圖”為基礎實現了整個規劃體系的嚴密性,但要保證各級各類規劃之間的有機統一和對各類實施行為的有效管理,就需要有相應的傳導機制和管控體制來予以保障。國土空間規劃體系合并了城鄉規劃、土地利用規劃等的主要傳導和管控手段,形成了更為綜合的體系。


    過去的城鄉規劃,所有的傳導和管控都是基于藍圖的,即使后來在規劃成果中增加了文本的形式并不斷強化其重要性,但很顯然,其話語體系仍然是圖式化的語言,不僅如“一心三軸五區”之類的表述是如此,而且即使如一些數字化的指標,其實也是根據空間設計的結果推算出來的。如總體規劃中的人口分布,是根據設計安排的居住用地算出來的,控制性詳細規劃中的控制指標是根據形態化設計確定的。而在實際管控中,由于內容含糊或者缺乏反推結果和原因之間的關系,而無法對操作者和行動者有直接的指引,只能使用比對圖形、色彩和數字指標來進行。


    國土空間規劃統合了“三規”,“三規”中常用的傳導和管控方式也都歸并進了國土空間規劃之中,所以在國土空間規劃工作中,多種傳導方式、多種管控方式將在同一個平臺上發揮作用。值得特別注意的是,過去習用的這些傳導和管控方式都是針對單一目標導向建立起來的,在新的平臺上,正如我們前面提到的,需要基于空間地域綜合治理的要求重新整合。


    就整體而言,傳導和管控體系的建立有這樣幾個特點:


    首先是各級各類規劃有明確的分工,各有各的職責,這樣才需要傳導,并通過傳導和管控機制保證整個體系的有機統一。正由于此,在不同層級、不同類型的規劃之間都存在著不同的轉換,也就是說不是簡單地上傳下達或者上下一般粗地層層分解,而是需要根據各自的分工職責承接并通過轉換,再將本體的管控需要傳導給下一層次,其中除了有承續深化的內容,也會有較大的轉移、增容的要求。


    第二,越是上級的管控,越關注可直接判斷的,通常是復雜事物簡單化,甚至抽象化,而為了達到其傳導和實際管控的目的,就需要有明確的指引;越是下級的規劃,就會越具體詳盡和復雜,與具體場景的聯系更加密切,而且下層次的規劃不僅僅是精確化、精準化,而是需要與內外部的關系和具體的治理手段和方式充分結合。


    第三,各級各類規劃的管控對象也是不同的。在國土空間規劃體系中,至少集合了上級政府對下級政府的管控和政府對社會空間使用行為的管控兩個方面。從上級政府的管控而言,就是對下級政府的國土空間使用決策的管控,而對決策進行管控的關鍵就是不越界,不違背上級規劃以及對上級規劃的目標實現不帶來負面影響;也就是不是依據下級規劃來管理下級政府,而是以本級政府的規劃來對下級政府的決策行為進行管控。


    因此,本級規劃就要有實質性的底線要求及其界定。而政府對社會、市場以及政府部門的國土空間規劃使用行為的管控,既涉及到利益關系,即在既有的利益關系基礎上改變利益格局重建新的利益關系,但同樣重要的是對其外部性的管理,尤其是對負外部性的控制。因此,這兩種傳導和管控的內容和方式方法完全不同(羅伯特·鮑德溫,馬丁·凱夫,馬丁·洛奇,2017)。


    規劃的最終目的是要指導行動的,是要付諸實施的,而規劃的實施行為是由各類個體、團體、機構來進行的。因此,傳導和管控既是保證國家戰略和具體行動之間關聯的重要機制,而且也和監督監測密切相關,也就是說,所有的傳導和管控內容都必須是可監督、可監測的。這就要求每一個規劃,無論是總體規劃還是專項規劃或詳細規劃,都需要非常明確地界定傳導內容和管控內容,而且各類傳導和管控方式之間還需要相互協同和配合,并且制定相應的政策指引。政策指引既包括了目標導向的內容,也必然有底線的內容,從而為下層次規劃和實施行為留出優化的空間,同時又為對其進行監督監測提供依據。這就要求規劃工作者掌握各層級的管控內容及其要求,并整合各類公共干預的手段和方法,通過政策設計和制度建設來具體設定相關的規劃內容和傳導管控要求,政策研究的的任務和內容將大為增加。


    規劃思維方式的轉變


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    國土空間規劃仍然是規劃,規劃思維必須堅持,但規劃思維中的一些思考問題的方式必須有所改變。這種改變的核心,是要建立起我稱之為“‘滿’的哲學”的觀念。


    過去,我們對空間的概念是建立在“無之以為用”的基礎上的,規劃的核心工作就是要將“無”轉變為“有”,達成“有之以為利”。因此,無論是城市擴張還是城市內部改造,盡管擴張的用地上有村莊和其他使用,盡管改造地區曾經建筑密集,都是在意識中將其推平成為“無”之后,在一張“白紙”上畫最新最美的圖畫;城市總體規劃方案的中心城之外地區,也是空白的,鋪上代表郊野的顏色。我把這種觀念稱為“‘空’的哲學”。


    但實際上,在當今社會,整個國土領域都有著各種各樣的使用,也就是山水林田湖草海等,即使是無人的原始森林、沙漠地帶,那也是一種空間使用方式。因此,我們所進行規劃地域是滿滿當當地被使用著的,規劃工作是在各種實有的使用狀況下所開展的。規劃中各類使用方式的變動都是對現有使用方式的調整,是用一種使用方式去替代另一種使用方式,那么,為什么要去替代,理由是什么?被替代的使用方式果真是沒有價值的嗎?既有的周邊關系將會被改變,會帶來什么樣的后果?等等問題將成為規劃安排的重要檢驗。


    從另一個角度來講,在國土空間規劃體系中,任何層次的規劃工作都有來自上層次規劃的邊界控制、指標控制、用途控制、準入控制等等的約束,而且這些約束從要求上來講都是明確的,因此,使用上的調整和變動也就意味著是在現狀的底圖、底數、底板基礎上的調整,因此,被替代的使用方式可能需要在其他地方去改變那里的使用方式,從而形成一個不斷騰挪的過程。


    這當中當然存在著是否可能的問題,暫且不論。那么規劃的工作方式就是要通過不斷調整和騰挪,改進各類使用之間的相互關系、提升這些關系的質量從而實現規劃的目標。在規劃的過程中,空間格局的建構仍然是重要的,這是建立空間秩序并為調整和騰挪提供指引和依據的中間環節,但所有對空間格局建構的實現而言,都必須建立在對現狀調整、改進、提升上,這都要求目標和行動之間需要有明確的邏輯鏈,這是規劃合理性的重要體現,也是行動組織和展開說服的重要基礎。


    正如前面已經提到,國土空間規劃體系所建立的“一張圖”建制,也已經確立了任何層次、任何類型的規劃都是放置在整個體系中的一部分、一個環節,它的外部也不是“空”的,而是充滿著上下左右關系的,因此任何規劃也都不再是自圓其說、解決好自洽性就可以的,而是要拼貼進整個國土空間之中的。與此相適應的是,規劃工作的工具變化也將有助于思維方式的改變。


    過去城鄉規劃師們更習慣于使用CAD(計算機輔助設計)軟件開展工作,這種以自我為主的圖形化思維與設計主導的思維方式是相契合的,隨著國土空間規劃過程使用GIS(地理信息系統)作為基本工具,將有助于更多地注重地理分析和模擬的方面,并通過空間數據和屬性數據交互作用,能將上述“‘滿’的哲學”觀念更好地付諸實踐(張碩,高璟,彭震偉,2020)。


    05 結語


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    作為一項工作,國土空間規劃合并了過去分設在不同部門的主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃,其核心內容是對未來的國土空間使用進行組織和安排,因此,“規劃”的本質沒有改變,組合的是規劃對象和地域空間的范疇。從這樣的角度看,國土空間規劃是城鄉規劃的再發展,但正由于對象和空間地域范圍的變化,面對的各類組織要素和行為的不同,也就對相應的規劃理念、規劃方法帶來新的內容和要求,這是規劃工作者在未來的工作中必須對面并進行調整的。


    對于城鄉規劃背景的規劃工作者而言,尤其需要關注這樣幾方面變化所帶來的影響:全域、全要素、全使用方式和全覆蓋。


    在規劃工作中,要認識所進行的具體規劃工作的定位及其特征,充分辨別“點”的規劃和“域”的規劃之間的差別,在總體規劃工作中,掌握全域規劃的統籌方式方法;


    要認識各類國土空間構成要素自身的發展規律和所需要的支撐條件,以及它們之間共生依賴的關系;


    要認識不同的空間使用類型的特點及其使用方式,并且明晰各自的決策邏輯和可能產生的外部效應,以及各種使用之間的相互依存相互競爭的關系;


    要認識國土空間規劃體系的完整性和嚴密性,各級各類規劃的職責任務以及融合進體系的關鍵節點。在面對這樣一些轉變的過程中,要建立完整地域、完整要素在現狀實有使用基礎上的整體規劃的理念,也就是要確立“滿”的空間理念;


    要建立生態文明的認識論來認識其中的各類關系,依據生態文明的價值觀來改造世界,處理規劃過程中的各類關系;


    要從服務于國家治理體系和治理能力現代化的角度出發,與各層級的治理結構相融合,成為以空間地域為單元的綜合治理的重要內容和實現手段。


    作者簡介:孫施文,同濟大學建筑與城市規劃學院

    本文引用格式:孫施文. 從城鄉規劃到國土空間規劃[J]. 城市規劃學刊, 2020(4): 11-17. (SUN Shiwen. On the Transformation from Urban and Rural Planning to Territory Development Planning [J]. Urban Planning Forum, 2020(4): 11-17.)


    文章來源:城市規劃學刊

     
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